- 1 À la suite de Jacques Lagroye, nous entendons par rôle un « ensemble de comportements […] (...)
- 2 Le terme « conjoncture politique fluide » est emprunté à Dobry. Nous ferons référence dans (...)
1Depuis le déclenchement de l’intifâdat al-Aqsâ en septembre 2000, les médias occidentaux traitent de la société palestinienne sous l’angle de son autorité nationale (et des coups portés à ses infrastructures par les troupes armées israéliennes) et de son leader, Yâsir cArafât (en perte de légitimité supposée). Nous nous proposons ici de déplacer le regard et de porter la focale d’analyse sur le pouvoir local. C’est par le biais des municipalités prises comme clé d’entrée et de lecture que nous entendons interroger les effets de la crise politique sur les acteurs (palestiniens) qui ont des actions localement inscrites ; la question étant de savoir si, et comment, ces derniers ont réorienté leurs stratégies et leur rôle1 suite au déclenchement de ce que Dobry appelle les situations de « conjoncture politique fluide »2 (Dobry, 1992).
2Les municipalités en Cisjordanie et dans la bande de Gaza ont la particularité d’être antérieures à la construction d’un centre de pouvoir politique et étatique palestinien : seules institutions autorisées à exister durant l’occupation israélienne, elles ont aussi été les seuls organes élus à l’époque (en 1972 et 1976) et ont, de ce fait, rempli un rôle de substitut au pouvoir central, jusqu’au début des années quatre-vingt tout au moins. Suite aux accords de paix et de manière concomitante à l’émergence de l’Autorité palestinienne (embryon d’un futur État) en 1994, ces instances politiques locales sont devenues (sauf quelques cas spécifiques) des lieux de contrôle des populations et des territoires aux mains du pouvoir central ; dans le même temps, leurs pouvoirs d’intervention sur l’espace urbain et leurs capacités d’initiatives demeuraient étroitement dépendants de l’occupant, de même que de l’aide financière considérable allouée par les bailleurs de fonds – Banque mondiale en tête. C’est ainsi que, depuis Oslo, les institutions politiques locales sont prises dans des relations triangulaires de subordination et / ou d’interdépendance avec l’un ou l’autre de ces pôles – Autorité palestinienne, Israël, Banque mondiale –, simultanément ou non. Dans ce champ de contraintes, les municipalités (dont les représentants ont été nommés par l’Autorité) ont été confinées à un rôle de pourvoyeuses de services de base et marginalisées de la scène politique interne. Qu’en est-il depuis septembre 2000 ?
3Notre interrogation de départ, préalablement à notre séjour dans les Territoires palestiniens de décembre 2001 à janvier 2002, était – très sommairement – la suivante : qu’advenait-il du processus de marginalisation municipale enclenché ? Plus précisément, allions-nous trouver des municipalités vidées de leurs employés – tant les déplacements quotidiens sont rendus difficiles –, des bâtiments ravagés par des bombardements et, en quelque sorte, une administration locale inopérante ? Ou encore, ne pouvions-nous pas envisager que les municipalités, le plus proche maillon administratif de la population, prennent le pas sur l’Autorité (en raison de l’affaiblissement – structurel ou conjoncturel ? – de celle-ci), voire retrouvent le rôle quasi national qui avait été le leur durant leurs plus belles années, à savoir durant la première décennie de l’occupation israélienne ? Nous montrerons ici comment la nécessité d’un « regain » du pouvoir local fait aujourd’hui consensus à l’intérieur de la société palestinienne, même si, en pratique, les attaques militaires israéliennes perpétrées sur les territoires municipaux tout comme la situation de banqueroute financière des institutions politiques locales vont à l’encontre d’un renforcement du pouvoir municipal. Bien qu’amoindries, celles-ci répondent, dans l’urgence, aux nombreuses sollicitations humanitaires des administrés. Les municipalités redeviendraient-elles des institutions politiques-clés dans la hiérarchie des pouvoirs palestiniens ? Il semble – du moins, telle est notre hypothèse – que la « conjoncture politique fluide » entraîne la transformation de la conception même du rôle municipal. Toute la question étant de savoir s’il s’agit d’une transformation conjoncturelle ou si celle-ci peut et va survivre à la crise.
4Paradoxalement, alors même que la signature des accords d’Oslo a engendré un processus de construction d’un centre de pouvoir étatique dans les territoires de la Cisjordanie et de la bande de Gaza, la crise politique actuelle conduit de facto à une décentralisation forcée des pouvoirs politiques palestiniens. C’est dans ce contexte que le renforcement du pouvoir local est prôné par plusieurs acteurs politiques locaux et / ou nationaux palestiniens, de même que par la plupart des donateurs internationaux. Il y a là convergence entre acteurs – avec recours cependant à un registre de justification différent – sur le caractère impératif d’une réforme « du local » dans le sens d’une décentralisation des pouvoirs.
- 3 Citons ici notamment le port et l’aéroport de Gaza.
5Sur la scène politique interne palestinienne, qu’il s’agisse du Parlement, de centres de recherche, d’associations ou de médias, la thèse du « regain » du pouvoir local a trouvé plusieurs tribunes. C’est ainsi que le rôle des municipalités est placé, à la faveur de l’intifâdat al-Aqsâ, au cœur du débat public. L’« APLA », l’Association palestinienne des autorités locales travaille, par exemple, en partenariat avec la Banque mondiale et l’USAID, à la rédaction d’une nouvelle loi sur le gouvernement local, en remplacement de celle de 1996 jugée par trop centralisatrice. De son côté, le Comité des affaires locales du Parlement, en liaison avec le ministère du Gouvernement local, œuvre à la rédaction de décrets, de manière à faciliter l’application de la loi en vigueur et la mise en place d’une politique décentralisatrice. Quelles que soient finalement les réformes proposées par les tenants d’un renforcement du pouvoir local, les constats de l’analyse sont les mêmes : les coups répétés portés aux symboles étatiques palestiniens – que ce soit la destruction des moyens de communication (audio-visuels), des infrastructures de transports3 ou des équipements des forces policières – ainsi que la liquidation physique d’hommes de l’appareil, attentent à la capacité gestionnaire et décisionnelle de l’Autorité palestinienne. D’où la nécessité que les institutions politiques locales soient suffisamment fortes pour prendre le relais.
6Ceux qui sont mobilisés autour de cette question sont surtout des maires et conseillers municipaux réunis en association (l’APLA), mais aussi certains parlementaires, personnalités ou hommes de l’appareil : tous, en réalité, ont en commun d’être opposés au processus musclé de centralisation des pouvoirs politiques que l’Autorité palestinienne et son leader Yâsir cArafât ont tenté d’imposer depuis Oslo. Si certains d’entre eux tentaient déjà avant septembre 2000, par des activités de lobbying, de modifier la configuration des rapports de pouvoir, il semble que l’intifâda offre à ces groupes l’opportunité de faire apparaître leur revendication d’un « plus de local » comme prioritaire et généralisée. En effet, ces derniers font de la réforme du local un mode de lutte efficace et particulièrement adapté à la situation de crise prolongée que connaît la société palestinienne depuis le déclenchement de l’intifâda. L’« impératif » de réforme est donc – et ce, de manière consensuelle – rattaché à la conjoncture de crise. Un éditorialiste écrit en août 2001 : « Dans un contexte de lutte territoriale, d’intimidation du gouvernement israélien et d’attaques contre les zones A palestiniennes, les besoins en termes de projets de développement sont encore plus importants que d’ordinaire et nécessitent un rôle du local clair. Le plus important devrait être d’attribuer aux municipalités le pouvoir et la possibilité d’initier elles-mêmes des projets. » (Muwâtin, 2001, p. 6-7). Ainsi et sans ambiguïté, la décentralisation – et donc l’octroi de capacités juridiques, financières et politiques d’intervention aux institutions politiques locales – est considérée comme la meilleure « arme » de défense des droits nationaux et surtout territoriaux palestiniens.
- 4 Nous sommes consciente des différences de points de vue existant entre les nombreux donateurs qui (...)
7Par ailleurs, les promoteurs d’un « regain » du local trouvent le soutien – pas nouveau, certes, et encore moins surprenant – des donateurs internationaux4. La Palestine n’a pas échappé, en effet, aux programmes de « gouvernance urbaine » mis en place par la Banque mondiale dans de nombreux pays « en développement » à partir des années quatre-vingt (Osmont, 1995). Même si l’anachronisme de l’État palestinien a poussé les organisations internationales à sortir de leur politique néolibérale traditionnelle de « désengagement » et de « dégrossissement » des affaires publiques – celles-ci ont largement financé le processus de construction étatique à partir d’Oslo (Brynen, 2000) –, il n’en demeure pas moins que, en Cisjordanie et dans la bande de Gaza comme partout ailleurs, la clé du développement économique et de la modernisation politique passe, selon elles, par un soutien aux institutions locales. Le déclenchement de l’intifâda a cependant conduit les organismes donateurs à renforcer l’appui qu’ils apportaient jusque-là aux municipalités et conseils de villages palestiniens, de façon à ce que – aussi profonde que soit la crise – ceux-ci assurent la continuité des services publics.
- 5 Ibrâhîm Dajânî, responsable du MIPP (Minicipal Infrastructure and Development Program) à la (...)
- 6 Une partie des fonds distribués va au ministère de l’Enseignement (pour le développement des (...)
- 7 Programme d’aide d’urgence aux services publics.
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8La prolongation de la crise au-delà d’une période de six mois n’a fait que rendre encore plus impératif à leurs yeux le soutien financier apporté. À une stratégie à court terme qui visait au départ, par l’intermédiaire des programmes d’aide à l’embauche, à limiter le chômage durant la période de crise a succédé une stratégie à long terme dont l’objectif est davantage d’assurer le maintien des services publics5. Ainsi, préoccupée par la banqueroute financière qui touche l’ensemble des institutions palestiniennes après un an d’intifâda, la Banque mondiale, en tant que coordinatrice de l’aide au développement apportée aux populations des Territoires, a lancé en septembre 2001 un nouveau programme à l’attention – en particulier – des municipalités6 ; son nom, Emergency Service Support Project (ESSP)7, est révélateur de son objectif et de sa nécessité jugée impérieuse. Au total, 105 millions de dollars ont été alloués à la réalisation de ce programme8. L’enjeu pour la communauté internationale est ici beaucoup plus politique que financier : il s’agit moins de parer au manque de revenus des municipalités que de pallier la baisse de qualité des services distribués. En d’autres termes, cette aide, au demeurant peu élevée au regard du nombre d’institutions locales en Palestine9, est une sorte de garantie de maintien et de continuité des service publics municipaux malgré la guerre.
- 10 L’idée du « local vertueux » n’est pas nouvelle. Elle est notamment très présente chez (...)
- 11 Ibrâhîm Dajânî, responsable du programme MIDP de la Banque mondiale, dit ainsi : « Notre (...)
- 12 La procédure habituelle imposée par l’Autorité palestinienne depuis Oslo consistait jusque-là (...)
- 13 Le programme des Nations unies pour le développement (PNUD) a décidé d’opter, par exemple, (...)
9Finalement, tout comme les groupes qui ont porté la question du « regain » du local sur la scène politique interne palestinienne, les donateurs internationaux font du renforcement du rôle municipal en période de crise politique un impératif. La croyance dans les vertus quasi naturelles du local10 est ici reprise par eux et adaptée à la situation de conflit : les municipalités, institutions de proximité davantage capables que d’autres d’entendre et de répondre aux demandes des citoyens11, sont surtout, dans cette perspective, les plus susceptibles de pouvoir distribuer aux populations civiles dans le besoin, en dépit des bouclages, les services nécessaires et l’aide d’urgence requise. Les difficultés de déplacements et l’isolement prolongé de nombreuses localités palestiniennes rendent, selon eux, l’action des municipalités encore plus nécessaire qu’à l’accoutumé, et ce, d’autant plus que les attaques répétées perpétrées contre les ministères palestiniens altèrent largement la qualité des services publics délivrés. C’est donc pour que les institutions politiques locales puissent répondre aux demandes grandissantes et évolutives des populations durant l’intifâda que les donateurs internationaux mettent l’accent sur le nécessaire « regain » du pouvoir local. Dans cet esprit, certains d’entre eux ont assoupli le processus d’acheminement de l’aide, de sorte que les municipalités puissent en bénéficier directement (c’est-à-dire sans passer par le canal de l’Autorité12), et donc aussi plus rapidement13.
10Ainsi, au fur et à mesure de « l’aggravation » de la crise politique, différentes voix s’élèvent pour que les municipalités palestiniennes deviennent – redeviennent ? – des institutions-clés dans la hiérarchie des pouvoirs palestiniens. Pourvoyeuses des services publics de base (eau, électricité, égouts, déchets, voiries), celles-ci sont vues, en effet, comme apportant aux habitants, par leurs seules activités, un semblant de normalité. Il semble cependant que l’implication des municipalités dans la délivrance des services ne se réduise, depuis le début de l’intifâda, qu’au strict minimum. L’absence de ressources financières couplée à une réoccupation israélienne des zones autonomes palestiniennes – intermittente, certes – rendent l’activité municipale difficile et font courir le risque d’une pénurie d’équipements après un an de conflits.
11« Les municipalités en situation d’urgence » : tel est l’intitulé d’un article relatif au gouvernement local publié dans les Territoires palestiniens en août 2001 (Muwâtin, 2001, p. 6-7). Il révèle à lui seul les contraintes pesantes qui altèrent les possibilités d’action du pouvoir local durant l’intifâda. Celles-ci sont doubles : les municipalités font face, d’un côté, à une crise financière sans précédent ; de l’autre, elles subissent les assauts d’une armée ennemie sur leur propre territoire.
- 14 La Banque mondiale chiffre à 210 millions de dollars américains la baisse du PNB dans les (...)
12Les difficultés financières des municipalités ne datent pas de l’intifâda ; du moins, serait-il présomptueux d’affirmer le contraire. En effet, depuis la signature des accords d’Oslo et jusqu’en septembre 2000, les municipalités palestiniennes n’ont en aucun cas financé elles-mêmes leurs dépenses budgétaires relatives aux investissements ; celles-ci le sont surtout grâce à des dons et / ou des prêts extérieurs, qui proviennent en particulier de la Banque mondiale. Pour autant, durant cette période, elles ont réussi – avec plus ou moins de succès selon les localités – à relancer un système de taxations et une fiscalité qui leur permettent de couvrir leurs dépenses courantes. Après un an d’intifâda, cependant, les rentrées financières propres des municipalités sont presque inexistantes. Une telle situation de banqueroute trouve largement son origine dans la crise économique profonde qui prévaut actuellement dans les Territoires palestiniens. Une récente étude de la Banque mondiale fournit, en ce sens, quelques données statistiques préoccupantes : « L’économie palestinienne connaît une récession sévère. Le revenu réel par habitant a diminué de 12 % sur l’année 2000 […]. Le revenu moyen par tête est aujourd’hui inférieur à ce qu’il était au moment de la signature des accords d’Oslo en 1993. » (World Bank, 2001, p. 1). Cause principale de la crise économique actuelle : le bouclage des Territoires particulièrement sévère imposé par l’armée israélienne, et ce, dès le premier mois de l’intifâda14.
13Cette crise économique n’épargne pas les villes (autonomes ? réoccupées ?) palestiniennes – ce qui explique, en partie, l’état plutôt alarmant de leurs finances. En particulier, le secteur de la construction – qui a connu un essor considérable dans les années qui ont suivi Oslo et qui subit aujourd’hui lourdement les effets de la crise – ne procure plus aux municipalités que des rentrées financières minimes ; jusque-là, pourtant, les revenus que leur rapportaient les taxes sur les permis de construire constituaient leurs ressources premières. L’exemple de la municipalité de Bethléem est, à cet égard, éloquent – sans, pour autant, apparaître extraordinaire : le département des ingénieurs de la ville indique ainsi qu’il n’établit plus aujourd’hui que trois autorisations de construire par mois, contre dix par semaine (soit trente-cinq à quarante par mois) avant l’intifâda. Il faut dire que, entre les chômeurs et les fonctionnaires – qui ne reçoivent qu’une faible portion de leurs salaires –, les capacités d’épargne et d’investissement de la population palestinienne ont fortement diminué depuis un an et demi. Par ailleurs, la fermeture des villes et villages palestiniens par l’armée israélienne ralentit, voire compromet, l’existence même de toute activité de construction, dans la mesure où les camions transportant les matériaux indispensables à la réalisation de travaux publics ne peuvent plus franchir aucun poste de contrôle.
- 15 Indicateur – parmi d’autres – du net recul des investissements privés, le volume de ciment (...)
- 16 L’Autorité palestinienne est assez muette sur le sujet – on peut aisément comprendre (...)
- 17 Ces deux chiffres nous ont été donnés dans les deux municipalités respectives.
- 18 Le taux de chômage en avril 2001 a atteint 37,8 %, soit une hausse de 78 % par rapport au niveau (...)
14Cela dit, toute l’économie palestinienne – et non pas le seul secteur du bâtiment – connaît un fort ralentissement depuis le début de l’intifâda (commerce, artisanat, services, etc.), et, par ricochet, les revenus des municipalités qui proviennent de l’encadrement des activités commerciales, industrielles et agricoles ont, eux aussi, très sensiblement diminué. De nombreuses sociétés ont, en effet, fermé progressivement leurs portes dans les cités. Par ailleurs, l’intifâda n’aide pas à rassurer les investisseurs potentiels qui, déjà avant septembre 2000, avaient montré quelque réticence à engager de fortes sommes dans l’économie des Territoires. Pour de nombreux entrepreneurs palestiniens – ceux de la diaspora notamment, dont on attendait beaucoup (trop ?) au moment de la signature des accords d’Oslo –, l’instabilité politique constitue un frein (Sewell, 2001, p. 3). À ce titre, les « événements » de septembre 2000 ne peuvent qu’aggraver leur « frilosité »15. Mais – et c’est là un élément tout aussi préoccupant pour la santé financière future des villes palestiniennes – l’intifâda conduit nombre de familles palestiniennes parmi les plus aisées à émigrer16, privant – on peut le supposer du moins – les villes de la Cisjordanie et de la bande de Gaza de leurs capitaux et investissements. Enfin, les municipalités font face à de sérieuses difficultés de collecte des taxes auprès des habitants, qui paient de moins en moins leurs factures d’eau, d’électricité et celles liées au ramassage des ordures ménagères. Le problème n’est pas nouveau, mais l’intifâda l’accentue davantage. En décembre 2001, moins de 50 % des habitants de Ramallah, par exemple, se sont acquittés de la taxe sur les déchets, tandis que dans la municipalité voisine d’al-Bireh, 60 % des résidents ne paient plus aucune de leurs factures municipales17. L’accentuation de la crise économique au fil des mois et le fort taux de chômage18 dans les Territoires ne peuvent que rendre l’opération de collecte des taxes municipales auprès des citoyens concernés chaque mois plus délicate.
- 19 Propos recueillis le 24 décembre 2001, au siège de l’association Al-Qattan.
15Ainsi, la crise économique profonde qui prévaut dans les Territoires palestiniens depuis le déclenchement de l’intifâda affecte lourdement l’équilibre financier et budgétaire des municipalités. Le tarissement des ressources municipales préoccupe – et c’est un euphémisme ! – les élus locaux qui ne sont plus en mesure, en décembre 2001, après un an d’intifâda, d’assurer le paiement de leurs dépenses courantes. En particulier, ils ne peuvent s’acquitter, de façon régulière, du versement des salaires de leurs employés et ouvriers. Dans plusieurs grosses municipalités, telles celles de Gaza et de Bethléem, ces retards de paiement ont entraîné des grèves du personnel. Ziyâd Khalaf, membre du conseil municipal de Ramallah, exprime ainsi son inquiétude quant au déficit financier de sa ville et surtout quant à l’année à venir (2002) : « Notre gros souci actuel, c’est ce que nous allons faire l’an prochain [en 2002]. Je ne parle pas seulement au niveau des services de base que nous aurons du mal à assurer, mais aussi au niveau des projets de développement. Les gens ont vécu sur leurs réserves en 2001 ; aujourd’hui, ils n’en ont plus. Si la situation politique reste inchangée, l’année sera très difficile19.»
- 20 À titre d’indication, la Banque mondiale estime qu’entre septembre 2000 et novembre 2001, le (...)
- 21 Ces chiffres ont été obtenus auprès de la municipalité de Bethléem en janvier 2002.
16Or, au moment où les revenus municipaux s’amenuisent (comme peau de chagrin), les besoins financiers des municipalités, eux, explosent, suite aux dommages causés aux infrastructures municipales par les bombardements de l’armée israélienne et le passage des chars au cœur des villes autonomes20. À l’intérieur des villes, les routes – refaites à neuf après Oslo – sont à reconstruire. Tandis que les chaînons des chars et le poids des engins militaires abîment et affaissent les voies de communication, les « combats de rue » endommagent, eux aussi, la voirie. C’est au point de contact avec l’occupant – donc devant les chars et aux points de contrôle – qu’ont lieu, le plus souvent, les clashs entre les shabâb (les jeunes) palestiniens et l’armée d’occupation. Par conséquent, les jets de pierre et tirs de missiles répétés en un même endroit ont transformé certains tronçons routiers en champ de tirs et ont « labouré » la route. Par ailleurs, nombreuses sont les routes d’accès aux villages qui ont été coupées par l’armée israélienne au moyen d’énormes blocs de pierre, de monticules de terre et de cailloux. Ce système de surveillance des flux – peu coûteux en hommes – rend non seulement la route impraticable pour les véhicules, mais détruit systématiquement de nombreux kilomètres d’asphalte. En plus des routes lourdement endommagées, les générateurs électriques, citernes d’eau, usines de traitement des eaux usées, décharges, ou autres infrastructures physiques de base constituent les cibles privilégiées des attaques israéliennes (répétées, intermittentes) perpétuées en plein cœur des villes « autonomes ». La municipalité de Tulkarem estime ainsi à 10 millions de dollars le coût des destructions de ses infrastructures, commises durant l’année 2001 par l’armée israélienne (al Ayyâm, décembre 2001). Quant à la ville de Bethléem, le montant des dommages atteint, selon des sources municipales, 6 millions de dollars et 18 millions pour l’ensemble de la Mohâfaza21. Ainsi, les lourdes dépenses occasionnées par les dégâts matériels liés à la guerre creusent encore le déficit financier des municipalités palestiniennes.
- 22 Comme beaucoup d’élus locaux, Bassâm Hananiyya, conseiller municipal de Ramallah, exprime ses (...)
- 23 Nous faisons allusion ici à l’Emergency Services Support Project (ESSP) déjà évoqué.
17Dans ces conditions, et alors que de nombreuses voix demandent un renforcement du pouvoir local en cette période d’intifâda, pouvons-nous parler d’un regain du rôle municipal ? Au contraire, plus d’un an après le déclenchement d’une guerre larvée entre armée israélienne et Palestiniens des Territoires, les municipalités palestiniennes paraissent plutôt « aux abois ». Fawda – désastreuse, bordélique –, tel est le mot qui revient dans la bouche des élus quand ils évoquent la situation (financière) de leurs localités. Sans ressources, ces dernières sont, il faut le dire, dans l’impossibilité de planifier la réalisation de nouveaux projets, dans l’impossibilité aussi de maintenir le niveau des services existants, dans l’impossibilité enfin de réhabiliter les infrastructures qui ont été gravement endommagées par la guerre. Ainsi, c’est le nombre et la qualité des services publics rendus d’ordinaire par les municipalités qui pâtissent (et pâtiront) de la banqueroute financière22. Ce sont ces perspectives inquiétantes, couplées à l’impossibilité d’adopter un budget pour la nouvelle année 2002 dans de nombreuses municipalités, qui ont poussé les donateurs internationaux – nous l’avons vu – à débloquer, dans l’urgence, des fonds supplémentaires pour ces dernières23.
18Ainsi, loin de l’élargissement du champ de compétences municipal revendiqué par certains, les difficultés financières des municipalités réduisent leur domaine d’action au seul maintien d’un service public minimal. Altéré, le rôle de pourvoyeuses de services des institutions politiques locales l’est également par les immixtions nombreuses et répétées de l’administration civile israélienne dans les territoires municipaux.
- 24 Les accords d’Oslo ont divisé les Territoires palestiniens en trois zones discontinues et (...)
- 25 Selon les accords d’Oslo, les municipalités ne peuvent décider seules de la réalisation et de (...)
19La prégnance d’Israël dans la gestion des affaires locales n’est pas chose nouvelle : la marge de manœuvre (juridique et politique) des municipalités était déjà limitée, en effet, durant les « belles heures » d’Oslo par le contrôle, aux portes d’entrée et de sortie des villes, de territoires non encore rétrocédés par Israël : les fameuses zones C des Accords24. Ces dernières ne gênaient pas (trop) cependant, jusqu’au déclenchement de l’intifâda, les flux de populations et de marchandises entre les différentes localités palestiniennes. Mais, à partir de septembre 2000, la fermeture quasi hermétique des Territoires palestiniens par un encerclement militaire massif de chaque ville et village de la Cisjordanie et de la bande de Gaza a lourdement nui au développement des infrastructures de service au-delà des frontières des municipalités25.
- 26 Appel lancé (en anglais) par la municipalité de Ramallah, épaulée par le ministère du (...)
20Nous prendrons ici l’exemple du ramassage des ordures ménagères que différentes mesures israéliennes compromettent dans le district de Ramallah / al Bireh. Dès octobre 2000, en effet, l’armée israélienne a fermé – de manière unilatérale – la décharge d’al-Bireh, située un peu à l’extérieur de cette ville, en zone C. Celle-ci servait jusque-là de lieu de dépôt à des villages environnants, notamment Deir Dibwân. Dans le même temps, l’armée a aussi réquisitionné d’autres sites du district : Al-Ram, Bir Nabalah, Rafat et Kalandia. Par conséquent, l’ensemble de ces municipalités et conseils de villages a dû se rabattre sur l’unique décharge ouverte de la zone, celle de Ramallah, située en zone A, causant dans cette localité de graves problèmes environnementaux et sanitaires. Pourtant, l’appel rédigé par la ville à l’attention de la communauté internationale montre comment la résolution de la crise écologique dont ses habitants sont victimes ne dépend que du bon vouloir d’Israël : « La solution à cette catastrophe environnementale n’est pas du ressort de la municipalité de Ramallah dans la mesure où, pour la régler, il faudrait construire une décharge sur un terrain beaucoup plus grand [que l’actuel], or un tel terrain n’est pas disponible en zone A. »26 Dans le même temps, les autorités militaires d’occupation créent et inventent toutes sortes de limitations et de restrictions pour empêcher que des terrains qui tombent sous leur juridiction ne soient utilisés comme décharges. L’institution municipale est, ici, impuissante face à la domination (militaire) de l’occupant.
- 27 Pour la première fois, en mars 2002, l’armée israélienne a aussi réoccupé certains camps de (...)
21Parfois aussi, c’est à l’intérieur même du territoire municipal que la délivrance des services publics est compromise : la réoccupation par l’armée israélienne de nombreuses agglomérations urbaines27 et la présence de chars en leur sein rendent, en effet, difficiles pour les municipalités d’offrir un service public minimal.
22Certes, les entrées de l’armée israélienne dans les zones A autonomes palestiniennes sont sporadiques : elles atteignent certains quartiers et pas d’autres ; elles se produisent à certains moments et pas à d’autres. Intermittentes, elles n’en réduisent pas moins les possibilités qu’ont les institutions politiques locales sinon d’orienter la morphologie future de leurs localités, du moins de garantir aux populations des quartiers concernés des services municipaux continus et réguliers. Impossible, par exemple, pour les camions-poubelles de la ville de circuler dans les zones cernées par les chars ou encore de braver les couvre-feux. Dès lors, durant ces périodes-là, c’est l’occupant, beaucoup plus que la municipalité, qui imprime sa marque sur le territoire municipal, que ce soit par les balles abandonnées sur les murs, les chenilles des chars laissées comme autant d’empreintes sur les routes défoncées, les grillages ou clôtures arrachés, les poubelles éventrées, les fils électriques coupés, les citernes d’eau percées, les vitres cassées, les bâtiments pillés et – symbole éloquent de la puissance et de la domination – les drapeaux israéliens hissés.
- 28 Abd al-ghanî Abûhanî montre comment, dans le cas du Maroc, la situation de pénurie (...)
23Dans ces conditions, au bout de presque deux ans de tensions, quand bien même la préservation de la salubrité publique est devenue la seule priorité des municipalités, des risques de pénurie d’équipements sanitaires sont latents. Est-ce à dire que les institutions communales sont inopérantes depuis le déclenchement de l’intifâda ? Il semble au contraire, et presque paradoxalement, que la situation de crise – conjoncturelle ? – ne diminue en rien, loin de là, l’importance des municipalités28. Ainsi, bien que menacées dans leur existence – ou parce que menacées ? –, elles sont placées au cœur des sollicitations locales : ce sont elles, en particulier, qui gèrent les situations d’urgence.
24Menacées29 dans leur rôle de pourvoyeur de services, les municipalités apparaissent pourtant, à la faveur de l’intifâda, comme des institutions-clés : ce sont elles, en particulier, qui répondent aux besoins immédiats des populations, que ceux-ci concernent la protection de la sûreté personnelle, voire physique, de leurs administrés contre les agressions militaires extérieures, ou leur protection sociale.
- 29 L’expression « économie de la violence » est de Jean Hannoyer (1999).
- 30 Les propos de Munîr Rafîdî, conseiller municipal de Al-Bireh, en attestent : « Nous n’avons (...)
- 31 Depuis le déclenchement de l’intifâda, les municipalités se retrouvent dépourvues des (...)
25Constituant le plus petit maillon administratif, les municipalités sont les premières institutions auprès desquelles les populations touchées par les attaques armées israéliennes trouvent un soutien, sinon financier, du moins humanitaire. En dépit de leur manque de fonds, elles apportent une aide personnalisée et ciblée aux populations qui pâtissent le plus de l’état de guerre, à savoir celles matériellement touchées par les bombardements et physiquement acculées au respect des couvre-feux imposés par l’ennemi. Dans la plupart des localités, elles assistent ainsi en partie les populations dans le paiement des travaux de réfection nécessaires pour réparer les préjudices causés par la guerre30. De la même façon, ce sont elles qui veillent à ce que les populations encerclées par des chars aient des conditions de vie relativement décentes : à Ramallah, par exemple, lors de l’occupation du quartier de al-Tireh en décembre 2001, une délégation d’élus s’est rendue à plusieurs reprises devant les engins militaires pour porter secours aux populations de cette zone résidentielle soumises à un couvre-feu, et notamment négocier avec l’armée les modalités de ramassage des ordures ménagères31. Symbolique plus que substantielle, morale plus que matérielle, l’aide apportée ici n’en a pas moins pour objectif d’effacer rapidement les empreintes physiques laissées par l’occupant, et ce non pas tant sur le territoire municipal que sur les propriétés foncières et / ou immobilières des administrés. Il s’agit ainsi d’une assistance humanitaire (au sens premier du terme) apportée dans l’urgence par les municipalités aux populations les plus directement exposées.
- 32 Ainsi, le responsable d’Anera fait ce constat désabusé : « On réalise beaucoup de routes, (...)
26Ces demandes d’aide qui émanent du bas priment désormais sur les priorités à plus long terme qui pouvaient être celles des municipalités avant l’intifâda. Du moins, la « conjoncture politique fluide » a-t-elle conduit à la transformation circonstancielle de la demande sociale, et surtout à la prise en compte telle quelle de celle-ci par les municipalités. L’exemple des routes agricoles est, à cet égard, révélateur : en effet, nombreuses sont, aujourd’hui, les localités rurales qui placent au premier rang de leurs priorités la construction et / ou la réhabilitation de telles routes. Celles-ci, en reliant plusieurs bourgades d’une même région, permettent à nombre de villageois de se déplacer sans avoir à passer par les voies d’accès principales, qui toutes – sans exception –, en période de bouclages, sont bloquées par des barrages de l’armée israélienne. Le développement des routes secondaires répond donc à la satisfaction des besoins immédiats des populations, mais en aucun cas ne contribue à ce qui constituait leur objectif originel : faciliter l’accès aux champs des paysans et, ce faisant, promouvoir la production agricole. Beaucoup de responsables d’ONG de développement dans les Territoires critiquent cette vision à court terme que leur imposent les donateurs32. Chacun agit ici sur des réalités qu’il définit et pense dans des temporalités différentes, voire concurrentes.
- 33 Avant l’intifâda, quelque 23 % de la main-d’œuvre palestinienne est employée en Israël. (...)
- 34 Il faut noter cependant que la bande de Gaza souffre beaucoup plus que la Cisjordanie de la (...)
27C’est le même souci d’aide d’urgence et de réponse conjoncturelle rapide au « désarroi » de la population qui a présidé à la mise en place d’une politique volontariste d’aide à l’embauche au sein des municipalités. Celle-ci, largement impulsée par les donateurs internationaux (et la Banque mondiale en particulier), a été décidée au tout début de l’intifâda, dès les premiers jours de bouclage. Il s’agit pour ses instigateurs de répondre aux besoins immédiats des populations, sans souci de rentabilité économique, d’investissements ou de planification à long terme : la priorité du moment – pallier les risques d’un taux de chômage explosif à court terme33 – l’emporte, étant donné le contexte conjoncturel de crise. Ici donc, la satisfaction de la demande d’urgence prédomine sur la détermination d’une politique économique planifiée : les emplois créés le sont de manière temporaire – dans l’esprit de ceux qui les impulsent, du moins – et apparaissent comme une réponse conjoncturelle à un « problème » estimé également passager, le bouclage des Territoires34.
- 35 Les donateurs internationaux avaient déjà fait des municipalités palestiniennes des lieux (...)
- 36 Un million – sur ces 12 millions investis dans les municipalités – a été attribué à des (...)
- 37 Ces chiffres nous ont été donnés par Ibrâhîm Dajânî, responsable du programme MIDP de la (...)
- 38 Rex Brynen note que « les impacts de ces programmes en matière de diminution de la pauvreté (...)
- 39 Rex Brynen (2000) le dit aussi : les programmes de création d’emplois d’urgence ont, selon (...)
- 40 Les municipalités et leurs élus ne sont pas les seuls acteurs locaux à apporter une aide sociale (...)
- 41 Propos recueillis lors d’un entretien réalisé avec Nabîl Handal, directeur des programmes de Ca(...)
28Des programmes d’aide à l’embauche – à l’instar du Income Generation Project – tendent ainsi à transformer les institutions municipales en lieux d’accueil provisoires des chômeurs « de conjoncture », en employeurs de substitution35. Douze millions de dollars ont ainsi été investis36 dans des micro-projets variés : asphaltage de routes, balayage public, construction de bâtiments publics, réparation des terrasses agricoles, replantation d’arbres, encadrements d’activités sportives et éducatives, etc. Au total, 246 000 journées d’emplois ont été créées par le biais de ce canal37. Il est difficile, toutefois, d’évaluer leur impact38. Destinés principalement aux ouvriers palestiniens habituellement embauchés en Israël (il s’agit d’emplois sous-qualifiés), ces micro-projets visent aussi à recruter des chômeurs « autochtones » (les bouclages rendent tout déplacement de ville à ville difficile). L’emploi ne répond pas ici à un calcul économique rationnel, mais plutôt à un objectif social, sinon politique : éviter le « chaos ». On retrouve là l’idée chère à certains philosophes politiques et reprise dans l’idéologie du développement, selon laquelle une société pauvre est une société dangereuse car potentiellement rebelle ; au contraire de la richesse et de la prospérité économique qui génèrent, presque par essence, des sociétés pacifiques. L’emploi est donc garant, en cette période de crise politique prolongée, de la préservation du lien et de l’ordre social39. Dans cette perspective, les municipalités, en tant qu’institutions proches des citoyens, remplissent un rôle de « soupape » de sûreté et de protection sociale auprès de leurs administrés40. Mais cette position n’est pas consensuelle parmi les acteurs locaux du développement ; là encore, certaines ONG de développement remettent en cause cette approche humanitaire des bailleurs de fonds, ainsi que leur focalisation sur l’« aide sociale et économique, là où la solution ne peut être que politique41 ».
- 42 À cet égard, Michel Dobry parle d’« interdépendance entre plusieurs définitions (...)
- 43 Louis Blin et Philippe Fargues ont consacré un ouvrage à L’économie de la paix au (...)
29Ainsi, à la faveur de l’intifâda, les politiques publiques locales adoptées avant septembre 2000 sont généralement remodelées pour « coller » aux demandes spécifiques et conjoncturelles de la population, sans que le changement d’orientation réponde pour autant aux besoins à long terme des habitants. La perception des municipalités comme institutions gestionnaires de l’urgence l’a emporté – de manière conjoncturelle ? – sur une définition de celles-ci comme organes de la planification et du développement économique à long terme42. Alors même que les belles années d’Oslo avaient fait des acteurs municipaux des maillons indispensables de l’économie de la paix43, c’est à un véritable apprentissage de « l’économie de la violence » que les contraint la « conjoncture politique fluide ».
- 44 Depuis les accords d’Oslo, aucun scrutin municipal n’a été organisé par le nouveau pouvoir (...)
30Plus qu’un renforcement des pouvoirs au niveau local souhaité par nombre de protagonistes de la scène politique palestinienne, c’est la représentation que les « élus »44 locaux ont et se font de leurs actions et de leur rôle qui a évolué depuis septembre 2000 ; du moins peut-on noter un changement dans l’ordre des registres de légitimation et de justification des actions auxquels ils ont recours. Ce changement affecte l’ensemble des politiques locales : nous prendrons comme exemple celui de la gestion du personnel municipal.
- 45 Nous pensons notamment au programme MIDP de la Banque mondiale que nous avons évoqué (...)
- 46 À cet égard, les propos de Bassam Hananiyya sont révélateurs des tensions – palpables avant (...)
31Les programmes de soutien à l’embauche que nous venons de mentionner contrastent fortement, dans leur philosophie même, avec les programmes d’aide aux municipalités que l’aide extérieure a contribué à développer jusque-là45. Ils vont notamment à l’encontre du « trop plein d’État » que les bailleurs de fonds pourfendent habituellement, de la même façon quils constituent une rupture avec les représentations-types du fonctionnaire technocrate, spécialisé et performant, que les institutions financières internationales essayent, par ailleurs, de promouvoir avec pour horizon la construction d’une administration étatique « moderne ». Comme si la situation de crise rendait hors de propos et inacceptable pour les municipalités les préoccupations de rentabilité, de performance, de « bonne gouvernance » et d’efficacité pourtant jusque-là acceptées, voire poursuivies par ces mêmes acteurs. Ainsi, ce ne sont plus des déterminants économiques qui président à la politique de l’emploi d’urgence des populations locales, mais bien plutôt des déterminants sociaux : ni la qualification du personnel ni même l’ancienneté ou l’expérience n’entrent, dorénavant, en ligne de compte dans les règles de recrutement ; ce qui prime, au contraire, c’est tout à la fois le statut de chômeur et le lieu d’habitation de l’employé46. La crise politique ouverte en septembre 2000 contribue donc à construire et à définir l’action des municipalités et de leurs élus comme relevant du principe de « welfare », beaucoup plus, en tous cas, que de l’ordre marchand qui prévalait jusque-là.
- 47 Les « élus » locaux ne sont cependant pas les seuls à endosser ce rôle de porte-parole ou (...)
- 48 Cette transformation conjoncturelle du rôle des municipalités et de leurs représentants est (...)
32Ce changement de registre dans la justification et la légitimation des actions des « élus » met en lumière un des enjeux internes à la société palestinienne que la « conjoncture politique fluide » fait apparaître comme particulièrement saillant : la redéfinition de la place hiérarchique de chacun des acteurs dans le jeu politique palestinien, d’une part, et les conditions de réalisation et de production de leur propre légitimité, d’autre part. Alors que la politique centralisatrice mise en œuvre par l’Autorité palestinienne depuis 1994 avait eu tendance à faire des représentants municipaux de simples courroies de transmission de l’Autorité palestinienne, il semble que depuis le déclenchement de l’intifâda ils se positionnent plutôt comme tribuns des revendications (nationales et locales) de leurs populations face à l’occupant. En d’autres termes, à l’image du « notable-relais » du pouvoir central qu’ils endossaient, parfois malgré eux, jusque-là, les « élus » mettent en avant, et en opposition, celle du « notable-porte-parole » des préoccupations de la population47. Ainsi, l’incertitude politique confère à nombre d’entre eux une légitimité populaire, alors même qu’ils bénéficiaient surtout jusque-là d’une légitimité d’État48.
33Une question demeure cependant : celle de savoir si de cette transformation circonstancielle du rôle municipal demeurera « un phénomène pour l’essentiel purement conjoncturel […] en ce sens notamment qu’il ne se cristallise[ra] pas en des institutions unifiant durablement l’espace social » (Dobry, 1992, p. 145) ou si elle donnera naissance à une nouvelle configuration du pouvoir local qui, d’une certaine façon, survivra à la crise.
34À la faveur de l’intifâda, c’est en réalité la renégociation des positions relationnelles de chacun des acteurs locaux qui se joue dans les logiques discursives et qui se noue au fil des actions entreprises. Marginalisées depuis l’établissement de l’Autorité palestinienne en 1994, les municipalités de la Cisjordanie sont-elles aujourd’hui, en ce temps de « conjoncture politique fluide », dans une position de pouvoir plus favorable qu’auparavant, étant donné les attaques répétées perpétrées contre le pouvoir central palestinien ? Tel était notre questionnement de départ. Notre réponse est pour le moins ambivalente : comment parler d’un « regain » du pouvoir local, dès lors que les municipalités connaissent de lourdes difficultés, liées à la crise, à remplir ce qui a été défini, à partir d’Oslo, comme étant leur mission première, à savoir la délivrance des services publics ? Mais, par ailleurs, le nouveau champ d’action municipal investi par les « élus » locaux – la gestion de l’urgence et l’économie de la violence – ne redonnent-ils pas à ces derniers une légitimité de pouvoir à l’égard des populations locales, légitimité populaire dont ils étaient plus ou moins dépourvus jusque-là ? C’est précisément par leur politique de soutien humanitaire à leurs administrés que les municipalités palestiniennes marquent leur engagement dans la « lutte » (beaucoup plus d’ailleurs que par la garantie de continuité du service public), mais c’est aussi de par cette politique que leurs représentants marquent leur distanciation par rapport à l’Autorité palestinienne : non pas à ses institutions, mais à l’Autorité en tant que régime politique. Un tel positionnement n’est pas inopportun dans la perspective des élections municipales prévues – officiellement – pour mars 200349.